在政府購買服務(wù)模式叫停之后，未來棚改和舊改項(xiàng)目有哪些融資渠道呢？

1. 棚改專項(xiàng)債

目前預(yù)計(jì)2024年棚改專項(xiàng)債將有0.8萬億左右的額度；棚改專項(xiàng)債不足的部分，將尋求其他融資渠道。

2. 融資平臺(tái)棚改債

政府購買棚改服務(wù)取消后，單靠棚改專項(xiàng)債發(fā)行不足以支撐棚改項(xiàng)目的資金需求，融資平臺(tái)棚改債仍然是棚改項(xiàng)目融資渠道之一。

城投能夠獲批發(fā)債，理論上不屬于政府債務(wù)，故城投敘作的棚改項(xiàng)目，其概念比住建部的棚改范圍大，有的實(shí)際上是商業(yè)化的城市更新改造項(xiàng)目、城建項(xiàng)目。這種項(xiàng)目的收入很大一部分仍是來源于土地增值。故項(xiàng)目收入的合理構(gòu)建方式較為重要，否則，會(huì)構(gòu)成政府的隱性債務(wù)。在土地市場(chǎng)不好的背景下，還會(huì)形成償債風(fēng)險(xiǎn)。

3. PPP模式

財(cái)政部公告的國家第三批、第四批PPP示范項(xiàng)目中包括5個(gè)棚戶區(qū)改造PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目投資總額10.74億元，具體如下表所示。在取消了政府購買棚改服務(wù)后，合法合規(guī)的PPP模式將成為地方政府棚改項(xiàng)目的重要融資渠道，有望得到進(jìn)一步發(fā)展。

來源：中誠信國際

4. 政策性銀行貸款

2024年10月25日住建部座談會(huì)透露，政府購買棚改服務(wù)取消后仍將鼓勵(lì)國開行、農(nóng)發(fā)行對(duì)收益能平衡的棚改項(xiàng)目繼續(xù)貸款，解決棚改項(xiàng)目融資難題。在國家支持棚改的政策需求下，政策性銀行的棚改貸款仍將是棚改項(xiàng)目的重要融資途徑。

湖北鄂州這個(gè)項(xiàng)目，據(jù)報(bào)道屬于收益能夠自求平衡，是由農(nóng)發(fā)行貸款的。

5、財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金支持

對(duì)于屬于扶貧對(duì)象，確有必要進(jìn)行改造，而自身收益不足的棚改項(xiàng)目，會(huì)通過加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度、給予專項(xiàng)補(bǔ)助等方式實(shí)施。

6、專項(xiàng)債+銀行貸款

部分項(xiàng)目可采用專項(xiàng)債+銀行貸款的方式操作，以項(xiàng)目產(chǎn)生的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入作為專項(xiàng)債的還款來源，以項(xiàng)目配套的經(jīng)營性物業(yè)產(chǎn)生的收入作為銀行貸款的還款來源。此類項(xiàng)目實(shí)際上是合并項(xiàng)目，即棚改合并商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目。采用此類模式，在規(guī)劃時(shí)就要做好安排，把符合棚改政策定義的部分規(guī)劃成棚改項(xiàng)目，把配套的商業(yè)設(shè)施做成商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目。由于棚改項(xiàng)目建成后，有大量的居住人口，一般來說，經(jīng)營商業(yè)設(shè)施會(huì)有市場(chǎng)需求，故具備一定的可融資性。

7. 舊改和城市更新項(xiàng)目采用商業(yè)銀行貸款

2024年的棚改政策嚴(yán)禁將房地產(chǎn)開發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目打包納入棚改；嚴(yán)禁因道路拓展、歷史街區(qū)保護(hù)、文物修繕等拆遷改造房屋的項(xiàng)目納入棚改。嚴(yán)禁將房齡不長、結(jié)構(gòu)比較安全的居民樓納入棚改。

從政策涵義來說，棚改概念可分為廣義和狹義的。狹義的棚改指進(jìn)入省級(jí)住建部門棚改名單，符合國家棚改政策，能夠發(fā)行專項(xiàng)債或享受專項(xiàng)資金扶持的項(xiàng)目；廣義的棚改則包含舊改和城市更新、以及各地市縣級(jí)政府的棚改計(jì)劃項(xiàng)目。

在取消棚改政府購買服務(wù)模式，棚改融資的功能下降之后，預(yù)計(jì)廣義棚改項(xiàng)目將走向分化。部分現(xiàn)金流收益情況良好，或者比較容易配置商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)資源的項(xiàng)目，將回歸商業(yè)屬性，以城市更新改造、舊改的名義實(shí)施。

棚改和舊改（有的地方用城市更新，有的地方也把棚改稱為舊改，本文中以舊改包括城市更新）的主要區(qū)別有：

1、范圍不同。國發(fā)[2024]37號(hào)明確：政府購買棚改服務(wù)的范圍，限定在政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的棚改征地拆遷服務(wù)以及安置住房籌集、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，不包括棚改項(xiàng)目中配套建設(shè)的商品房以及經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施。

建保[2010]58號(hào)文指出：棚戶區(qū)是指國有土地上集中連片簡易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大、基礎(chǔ)設(shè)施簡陋、房屋建成年限較長、使用功能不全、安全隱患突出的居住區(qū)域。

建保[2024]190號(hào)：城市棚戶區(qū)改造范圍內(nèi)的居民安置住房籌建工程和原居民住房改建（擴(kuò)建、翻建）工程，統(tǒng)一納入國家城鎮(zhèn)保障性安居工程規(guī)劃計(jì)劃，其他工程不納入規(guī)劃計(jì)劃。

有關(guān)部委的2024年棚改通知中，也嚴(yán)禁將房地產(chǎn)開發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目打包納入棚改；嚴(yán)禁因道路拓展、歷史街區(qū)保護(hù)、文物修繕等拆遷改造房屋的項(xiàng)目納入棚改。嚴(yán)禁將房齡不長、結(jié)構(gòu)比較安全的居民樓納入棚改。

而舊改則不受這些范圍的限制?？梢园ㄐ陆ㄓ糜谑袌?chǎng)化出售的商品房、可以包括商業(yè)性配套建筑和設(shè)施，對(duì)于房齡的限制也比較寬松。具體由各地方的政策自定。

2、享受政策不同。融資政策方面，之前棚改允許政府購買服務(wù)模式，現(xiàn)在允許發(fā)行政府專項(xiàng)債券，而舊改則不行。棚改貸款還可以享受貼息。中央和省級(jí)財(cái)政還有城市棚戶區(qū)改造專項(xiàng)資金補(bǔ)貼。稅費(fèi)方面，有各種優(yōu)惠政策，如《財(cái)政部國家稅務(wù)總局關(guān)于棚戶區(qū)改造有關(guān)稅收政策的通知》（財(cái)稅〔2013〕101號(hào)）

能否享受政策，以是否能夠列入省級(jí)住建部門的年度棚改計(jì)劃名單為標(biāo)志。不能進(jìn)入名單的，一般是各級(jí)政府以棚改名義實(shí)施的舊城改造項(xiàng)目。

3、償債資金來源不同。因政府承擔(dān)的棚改任務(wù)不包括棚改項(xiàng)目中配套建設(shè)的商品房以及經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，棚改項(xiàng)目的償債資金來源是財(cái)政性資金，即棚改項(xiàng)目騰退節(jié)余出來的土地進(jìn)行出讓，形成的土地出讓金收入。

而舊改項(xiàng)目則不同，因包含經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施、商品房開發(fā)、商業(yè)經(jīng)營性建筑，故還款來源更為廣泛。為避免將土地出讓金作為還款來源的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，一般以建成后的商品房、商業(yè)性建筑或經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的出售出租收入作為還款來源。

商業(yè)性的舊改項(xiàng)目適合一二線城市，當(dāng)?shù)赝恋睾头康禺a(chǎn)市場(chǎng)情況較好；或者項(xiàng)目地處中心城區(qū)，騰退土地價(jià)值比較高的項(xiàng)目。

此類項(xiàng)目將以商業(yè)銀行的項(xiàng)目貸款為籌資方式。以建成后的商品房、商業(yè)性建筑或經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的出售出租收入作為還款來源，還款來源應(yīng)避免與政府土地出讓金勾連。

需要注意的是，此類項(xiàng)目還應(yīng)采取一定措施規(guī)避非土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)從事土儲(chǔ)業(yè)務(wù)以及商業(yè)銀行貸款投入土地一級(jí)開發(fā)的合規(guī)性問題。

部分地區(qū)有本地的政策規(guī)范此類業(yè)務(wù)。如武漢一直有自己的地方的舊改政策，主要依靠商業(yè)銀行貸款融資。武漢也出臺(tái)了本地的城市更新改造辦法，而武漢各區(qū)也修改了棚改實(shí)施辦法，體現(xiàn)了新政策形勢(shì)下的棚改業(yè)務(wù)的走向。

我們需要了解，銀行貸款不得進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)，主要目的是防止杠桿資金推高地價(jià)，增加房地產(chǎn)市場(chǎng)的泡沫化，尤其在取得土地、競拍地價(jià)、繳交土地出讓款行為中，銀行貸款的介入易造成地價(jià)爆炒。而統(tǒng)一由政府按片區(qū)實(shí)施的土地平整和城市改造行為，其土地和房屋征收有統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一般不易造成市場(chǎng)炒作。所以，地方政府出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范，有利于防范合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

附：存量項(xiàng)目還能不能以政府購買服務(wù)模式融資？

2024年政策取消了棚改政府購買服務(wù)模式，但允許項(xiàng)目實(shí)施主體在不擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模和防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下，與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商繼續(xù)融資。也就是說，可以繼續(xù)采用政府購買服務(wù)模式融資。

這個(gè)必要的棚改在建項(xiàng)目如何掌握？特別是在建項(xiàng)目如何掌握？

由于政策的出發(fā)點(diǎn)是避免工程停工，形成“半拉子”工程，所以，可以從以下角度掌握：

1、必須是列入2024年（含）以前年度的棚改計(jì)劃名單的項(xiàng)目；不能是列入2024年計(jì)劃的項(xiàng)目；

2、必須是已經(jīng)確定了采用政府購買模式或已列入本級(jí)政府購買服務(wù)目錄；

3、已經(jīng)通過招投標(biāo)或其他公開方式確定了項(xiàng)目的承接主體；

4、政府購買主體與項(xiàng)目承接主體已經(jīng)簽訂了政府購買協(xié)議；

5、承接主體已經(jīng)拿到了項(xiàng)目施工許可證，并已正式開工；

6、承接主體與金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)就棚改購買服務(wù)項(xiàng)目簽訂了貸款合同；

7、金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)放了貸款。

以上各條滿足越多越符合政策本意，但不必完全符合，其中第1、第2是基本條件。

我們需要明白的是，取消棚改政府購買服務(wù)模式的目的是避免政府隱性債務(wù)。為不影響實(shí)施進(jìn)度，存量項(xiàng)目可繼續(xù)采用購買服務(wù)模式融資，但繼續(xù)采用政府購買服務(wù)模式所產(chǎn)生的融資，仍有可能被認(rèn)定為政府隱性債務(wù)。

金融機(jī)構(gòu)在對(duì)存量項(xiàng)目繼續(xù)以政府購買服務(wù)模式貸款的時(shí)候，應(yīng)取得住建部門的證明，并了解政府對(duì)隱性債務(wù)的處理態(tài)度。一般來說，應(yīng)以納入政府隱性債務(wù)但并不問責(zé)較佳。很多地方也正是這樣處理的。