近日，筆者在審計(jì)一個(gè)財(cái)政收支項(xiàng)目時(shí)，遇到了關(guān)于白條列支定性、處理處罰的依據(jù)問(wèn)題。通過(guò)審計(jì)，我感到如果只依據(jù)審計(jì)法和《審計(jì)法實(shí)施條例》作為定性、處理處罰的依據(jù)，是不妥的。此時(shí)應(yīng)主要以《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法》作為定性、處理處罰的依據(jù)，因?yàn)椤吨腥A人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法》中規(guī)定：“……，由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正，沒(méi)收非法所得，可以并處1萬(wàn)元以下的罰款?！蹦敲磳徲?jì)機(jī)關(guān)是否有依據(jù)《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法》的規(guī)定作出處理處罰的執(zhí)法主體資格？在此，筆者想談一下自己的看法。

為了適應(yīng)依法行政的要求，規(guī)范審計(jì)執(zhí)法，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，修訂后的審計(jì)法增加了一款規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的法律、法規(guī)和國(guó)家其他有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，在法定職權(quán)范圍內(nèi)作出審計(jì)決定”。從法律高度進(jìn)一步明確了審計(jì)機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，明確了審計(jì)機(jī)關(guān)作出處理處罰的執(zhí)法主體資格。在我國(guó)的許多有關(guān)財(cái)務(wù)收支、財(cái)政收支的法律規(guī)范中，都明確規(guī)定了某個(gè)經(jīng)濟(jì)管理部門為其中某類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主管部門，并且規(guī)定由該主管部門對(duì)違規(guī)的單位作出處理處罰，但往往沒(méi)有將審計(jì)機(jī)關(guān)明確為共同的執(zhí)法主體。例如，會(huì)計(jì)法規(guī)定，國(guó)務(wù)院財(cái)政部門主管全國(guó)的會(huì)計(jì)工作。縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府財(cái)政部門管理本行政區(qū)域內(nèi)的會(huì)計(jì)工作。并規(guī)定對(duì)違反會(huì)計(jì)法的行為“由縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門”進(jìn)行處理處罰。因此，有人會(huì)質(zhì)疑：審計(jì)機(jī)關(guān)是否有資格依據(jù)這些已經(jīng)明確了執(zhí)法主體的法律法規(guī)作出處理處罰？要回答這個(gè)問(wèn)題，必須正確認(rèn)識(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)與有關(guān)主管部門的職責(zé)關(guān)系。

《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》指出：“各級(jí)行政機(jī)關(guān)要積極配合監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的工作，自覺(jué)接受監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督?jīng)Q定。”審計(jì)機(jī)關(guān)作為專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，專司綜合性經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能，而財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、金融、投資、物價(jià)等主管部門在履行各自專業(yè)管理職能的同時(shí)也都具有某一特定的監(jiān)督職能。這種監(jiān)督職能一般是結(jié)合其自身的管理職能來(lái)履行的。審計(jì)機(jī)關(guān)不但要監(jiān)督財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的主管部門，對(duì)主管部門所管理的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支活動(dòng)承擔(dān)著再監(jiān)督的職責(zé)。由此可見(jiàn)，審計(jì)機(jī)關(guān)在“法定職權(quán)范圍”內(nèi)的監(jiān)督，與有關(guān)主管部門在監(jiān)督財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支方面的只能是重合的。審計(jì)機(jī)關(guān)與有關(guān)主管部門都應(yīng)當(dāng)成為有關(guān)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的法律、法規(guī)和國(guó)家其他有關(guān)規(guī)定的執(zhí)法主體。

所以，規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)“在法定職權(quán)范圍內(nèi)作出審計(jì)決定”，并不意味著已明確由有關(guān)主管部門有權(quán)處理處罰的事項(xiàng)，就不再屬于審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職權(quán)范圍了，而是表明，凡是屬于審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，也就是違反國(guó)家有關(guān)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支規(guī)定的行為，審計(jì)機(jī)關(guān)都有權(quán)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)范作出處理處罰的審計(jì)決定。

要準(zhǔn)確理解修訂后的審計(jì)法的這一規(guī)定，應(yīng)當(dāng)注意把握以下兩點(diǎn)：

第一，準(zhǔn)確理解把握審計(jì)機(jī)關(guān)“在法定職權(quán)范圍內(nèi)作出審計(jì)決定”的含義。具體地講，此應(yīng)當(dāng)包括三層含義：一是審計(jì)機(jī)關(guān)必須向依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的單位作出審計(jì)決定。二是必須對(duì)違反國(guó)家財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支規(guī)定的行為作出審計(jì)決定。三是審計(jì)機(jī)關(guān)作出審計(jì)處理、處罰的種類和幅度，應(yīng)當(dāng)符合審計(jì)法和《審計(jì)實(shí)施條例》及其他法律、行政法規(guī)明確規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)作出的處理、處罰的種類和幅度。

第二、全面理解“有關(guān)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的法律、法規(guī)和國(guó)家其他有關(guān)規(guī)定”的含義，具體地講應(yīng)當(dāng)包括：一是全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)頒布的與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的法律；二是國(guó)務(wù)院頒布的與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的行政法規(guī)；三是地方人大及其常委會(huì)頒布的與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的地方性法規(guī)；四是國(guó)家其他有關(guān)規(guī)定，即除了有關(guān)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支法律、法規(guī)以外的，各級(jí)黨委、人大和政府等制定的與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的規(guī)范性文件。審計(jì)機(jī)關(guān)在運(yùn)用以上法律、法規(guī)以及國(guó)家其他有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)、作出審計(jì)決定時(shí)，應(yīng)注意首先運(yùn)用效力等級(jí)高的法律法規(guī)，因?yàn)榱⒎▽哟卧礁叩姆煞ㄒ?guī)效力越高；當(dāng)效力等級(jí)低的法規(guī)、規(guī)范性文件與效力等級(jí)高的法律、法規(guī)發(fā)生抵觸時(shí)，除國(guó)家另有特殊規(guī)定的外，也應(yīng)以效力等級(jí)高的法律、法規(guī)為依據(jù)。